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棚改政策釀變:將叫停政府購買棚改服務模式!

時間:2019-01-04


 

12月4日,21世紀經濟報道記者獨家獲悉,在2019年的棚改計劃中,政府購買棚改服務模式將被取消。具體而言,對於新開工的棚改項目,不得以政府購買服務的名義變相舉債或實施建設工程,而是要求以發行地方政府債券方式(棚改專項債)為主進行融資。

 

對此,多位分析人士均表示,叫停政府購買棚改服務模式主要是為了防範隱性債務風險。棚改新三年計劃還將繼續推進,但棚改規模和推進力度可能會較之前有所縮小。

 

防範隱性債務風險

 

21世紀經濟報道記者注意到,叫停政府購買棚改服務模式,已有征兆。

 

10月25日,住建部副部長倪虹曾在北京主持召開部分省市座談會,研究 2019 年棚改政策,安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個城市代表參會。會議明確,政府購買棚改服務模式取消,2019年棚改以發行專項債券為主。

 

據了解,在此次會議上,各地總體意見主要集中在三個方麵:

 

一是棚改融資政策由政府購買棚改服務模式轉為棚改專項債後難以實現項目收益和融資自求平衡;

 

二是棚改不應列入地方政府隱性債務,棚改債務應單列管理;

 

三是對棚改需求大財力又極為困難的西部地區給予特殊政策和重點傾斜。

 

同時,政策的收緊也在持續。

 

近期,住建部等相關部門則明確要求,對於2019年新開工的棚改項目,不得以政府購買服務的名義變相舉債或實施建設工程。防範隱性債務風險,被認為是叫停政府購買棚改服務模式的主要原因。

 

2017年5月底,財政部印發的《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(以下簡稱87號文)明確指出:

 

嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

 

但87號文還專門指出,“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行”。

 

有東部省份的國有資產管理官員告訴21世紀經濟報道記者,87號文所指的相關規定,主要指2015年發布的《國務院關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》。該《意見》指出,市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算,並按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。

 

聯訊證券首席經濟學家李奇霖表示,中央文件在棚改領域給政府購買服務模式留了“口子”之後,有地方將一些工程項目、建設支出包裝成棚改相關支出,並通過政府購買服務模式支付。由於政府購買服務支出納入地方政府預算,這實際上形成了地方財政為棚改項目兜底的局麵,造成隱性債務風險加大。

 

今年5月,財政部寧波專員辦的一篇文章稱,在中央“堅決遏製隱性債務增量、積極穩妥化解存量隱性債務”的要求,以及地方各級政府實施化解債務專項行動的目標任務下,目前主要資金籌集於銀團貸款和政府購買服務的棚戶區改造作為隱性債務的一大來源,成了地方政府重要攻堅對象。

 

21世紀經濟報道記者注意到,今年6月26日,財政部發布《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》,《辦法》被認為主要沿襲了87號文內容,明確列出了政府購買服務的負麵清單,包括貨物和工程、服務與工程打包的項目、融資行為等。但《辦法》並未專門提及棚改。

 

因此,李奇霖指出,政府購買棚改服務模式如果取消,那麽其目的主要是為了防止地方財政隱形債務風險加大。未來的項目融資,將更多依據項目本身的償債能力,采取市場化的方式進行融資。

 

而據接近住建係統人士介紹,相關部門正在研究其它貸款方式,並將鼓勵國開行、農發行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款。

 

棚改規模有所收縮

 

 

10月8日的國務院常務會議再一次重申將繼續推進棚改計劃。

 

會議指出,按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計劃,督促各地加快開工進度,確保按時完成全年棚改任務。同時,各地要嚴格評估財政承受能力,科學確定2019年度棚改任務。

 

所謂“新三年棚改計劃”,就是2018年-2020年將改造各類棚戶區1500萬套,其中2018年改造任務580萬套,2019年、2020年還要累計完成920萬套。

 

目前,相關工作進展順利。11月中旬,住建部在其官網發布消息稱,截至10月底,全國棚改已開工577萬套,占年度目標任務的99%,完成投資15000多億元。按此計算,未來兩年年均改造規模約460萬套。

 

多位分析人士均指出,改造目標的降低是相關方麵取消政府購買棚改模式的原因之一,但是棚改專項債資金可能難以滿足新開工項目的融資需求,因此有些地方可能需要中央財政資金的支持,否則棚改整體的開工進度將會受到一定影響。

 

中信證券信用分析師呂品表示: 

 

一方麵,如果叫停政府購買棚改服務模式,短時間內可能麵臨棚改整體資金不足的問題,即使通過國開行等政策性銀行發放貸款,由於收益能平衡的棚改項目相對較少,最終進入棚改項目的資金總量也會較少;

 

另一方麵,2019年房地產周期繼續向下的概率較大,對於棚改主力三四線城市而言,新的庫存壓力已經逐漸形成,地方政府繼續推動棚改的動力不足。

 

21世紀經濟報道記者注意到,不僅是政策風向改變,已經有地方在重新審視以城中村改造為棚改重點的城市更新模式。

 

11月5日,深圳市規劃和國土資源委員會公布的《深圳市城中村(舊村)總體規劃(2018-2025)》(征求意見稿),要求各區開展以綜合整治為主,融合輔助性設施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新,並且將全市56%的城中村劃為綜合整治區,未來7年不得“拆除重建”。

棚改政策趨嚴 三四線樓市繁華落幕

 

【華創證券認為,受棚改政策收緊的影響,預計2019年全國商品房銷售麵積同比下降5%。其中,棚改放緩對銷量約產生1億平方米的負麵影響,並且主要發生在三四線城市】。

 

在承擔了一年多的拆遷動員工作後,山東省南部某縣工商係統工作人員小陳終於從這項繁雜的事務中解脫出來。過去兩年來,該縣啟動大規模的棚戶區改造工程,由於任務繁重,多個縣直機關部門被分派了相關工作,小陳所在的工商局被要求輔助某片區的拆遷動員工作。

 

今年8月,該縣的棚改工作告一段落,小陳的這項“額外任務”也被取消。

 

小陳的經曆堪稱三四線城市棚改工作的一個側麵。2015年至2017年,中國完成棚戶區改造1800萬套,2018年前10月開工577萬套,完成全年580萬套目標的99%。其中,三四線城市成為棚改的主力軍。為有效地去庫存,棚改貨幣化安置成為近兩年的主要方式。

 

今年10月開始,棚改政策出現微調。國務院常務會議提出,商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣,要盡快取消貨幣化安置優惠政策。據21世紀經濟報道了解,關於2019年的棚改,除了國常會上述要求外,住建部製定了更加嚴格的政策,要求嚴格把好棚改政策的範圍和標準,比如嚴禁將棚改政策覆蓋到一般建製鎮。這些動作預示著,在棚戶區改造規模逐漸下降的同時,要求也更加嚴格。

 

曾經因棚改紅利而火爆的三四線樓市,是否就此迎來降溫?對於全國房地產市場而言,這種變化又將對投資、銷售、開工等指標帶來哪些影響?

三四線需求透支

 

小陳所在的縣城從2016年開始大規模布局棚改工作,改造範圍覆蓋大部分老城區。按照計劃,三年內要完成縣城所有棚改片區的拆遷工作,五年內基本完成拆遷戶的安置。

 

由於工作繁重,小陳所在的縣工商局於2017年被分派了某片區的拆遷動員工作。每到周末,他就會來到位於改片區的“指揮部”,輔助拆遷辦進行動員,並幫助協調相關的糾紛。“剛開始那會,工作很難做,經常一周都沒有休息,有時工作到深夜。”小陳向21世紀經濟報道表示,後來“業務逐漸嫻熟”,拆遷工作進展得還算順利。

 

今年8月,這一片區終於完成拆遷,成為全縣第一個完成任務的片區,小陳也得以從中解脫出來。隨後,其他片區也陸續完成拆遷工作,該縣這一輪棚改的拆遷工作也告一段落。至於安置工作,由於安置方案比較完善,小陳所在的單位無須承擔輔助性任務。截至目前,當地官方尚未發布下一輪棚改的信息。

 

這期間,該縣的房地產市場得到了前所未有的發展。由於實施了貨幣化補償政策,拆遷戶的購買力大大提升。在沒有任何品牌開發商進駐的情況下,三年間,該縣的商品房均價從2600元/平方米升值到接近4000元/平方米左右。相比不到2000元的人均月收入水平,房價已經有所偏高。

 

與此同時,位於縣城北部新區的大量滯銷房地產項目,也在此期間銷售一空。這些項目空置已久,很多項目曾因銷售不暢而長期拖欠建築商款項,部分項目還出現過開發商“跑路”的情況。

 

棚戶區改造對三四線樓市的帶動作用,在這個縣城的案例中可見一斑。最近兩年來,一二線城市在調控趨嚴後銷量下降,而受益於棚改,三四線樓市則持續火爆。在官方和民間的統計中,三四線城市都是房價的領漲者。

 

但這種紅利有可能就此終結。21世紀經濟報道記者了解到,對於2019年的棚改政策,住建部繼續要求商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣,要取消貨幣化安置優惠政策,以及新增棚改項目不得用政府購買服務融資。

 

在很多分析人士看來,即使拋開棚改政策收緊的影響,三四線城市的需求也難以持續。

 

華創證券指出,從需求角度來看,雖然過去三年中棚改貨幣化安置對全國房地產銷售麵積形成了有力的支撐,尤其對三四線城市銷量的正麵拉動作用較大。但是換個角度來看,這也是提前消費了三四線城市後續的改善型需求,因而也可以理解為一個長期需求的短期透支行為。

 

或波及房地產銷售和投資

 

棚改政策的變化,將對三四線樓市產生何種影響?華創證券認為,受棚改政策收緊的影響,預計2019年全國商品房銷售麵積同比下降5%。其中,棚改放緩對銷量約產生1億平方米的負麵影響,並且主要發生在三四線城市。

 

這也意味著,持續了兩年的三四線樓市“旺季”,有可能逐漸降溫。

 

此前,新城控股高級副總裁歐陽捷向21世紀經濟報道指出:“部分三四線城市房價見頂,一些項目房價地價差已經很難滿足項目盈利要求,拿地之後可能遭遇房價下調的情況,甚至導致項目虧損。”他還表示,在一些區域,縣城房價已經超過省會城市。

 

實際上,盡管住建部仍然鼓勵“商品住房存量大、市場房源充足的市縣,可繼續穩妥有序推進棚改貨幣化安置”,但很多房企已經意識到三四線樓市後繼乏力,並提前做出布局。

 

比如,截至2018年上半年,恒大的總土儲中,一二線城市占比達到68%,三四線城市為32%。一二線城市占比明顯高於去年年末的水平,三四線城市土儲占比則有所下降。

 

同策研究院近期發布的報告指出,受政府政策影響,眾多房企重返一線城市。其理由在於,今年以來,一線城市土地交易金額大幅上漲,三四線城市則明顯下滑。東方證券也在其年度策略報告中提醒房企,戰略布局的重心應從三四線城市,適度調整到“經濟實力”、“公共資源與產業資源”、“人口與需求”等指標均好的“三好城市”。

 

這種調整還將影響到供應端。近期各機構出台的年度策略報告,普遍預測2019年全國房地產投資增速下滑,其中,除了拿地規模下降之外,棚改的降溫也被視為一個重要因素。

 

具體而言,各機構預測的增速均在5%以下,華創證券甚至認為這一指標將零增長。而今年前10月,全國房地產投資增速還處在9.7%的水平。基於同樣的原因,明年的新開工麵積也被大部分機構預測為負增長。今年前10月,該指標的增速為16.3%。


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